Orden HAC/1044/2002, de 9 de mayo, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2003.

La política de consolidación fiscal practicada desde 1996 ha llevado, por primera vez en nuestra democracia, a la eliminación del déficit público en el año 2001. El equilibrio presupuestario logrado ese año ha iniciado una nueva etapa caracterizada por la estabilidad de las finanzas públicas en España. Ésta es una de las claves fundamentales de la política económica que va a permitir la continuidad del crecimiento y de la creación de empleo en la economía española a mayor ritmo que nuestros socios europeos. De esta forma, España seguirá mejorando sus niveles relativos de renta y bienestar social y, por tanto, acelerará la convergencia real con los países de la Unión Económica y Monetaria (UEM).

Uno de los compromisos fundamentales asumidos por los países integrantes del euro en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, es mantener la disciplina fiscal como condición esencial para promover el crecimiento sostenido y no inflacionario en toda la UEM.

Este compromiso ha sido reforzado en las orientaciones de política económica aprobadas en el Consejo Europeo de Santa María de Feira de junio de 2000, que instan a los Estados miembros a “continuar el saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta forma generar un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica, para protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento de la población”.

En el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002 los Estados miembros de la UEM pusieron fecha al objetivo de Lisboa al afirmar su determinación de obtener una situación cercana al equilibrio o con superávit para el año 2004, a más tardar, y a permitir que los estabilizadores automáticos actúen simétricamente, tanto en los momentos de mejoría como de ralentización económica, y siempre que, en esos momentos adversos, no se supere el límite del 3 por 100 del PIB.

España ha dado un paso adelante al incorporar esta disciplina a nuestro ordenamiento jurídico con la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Estas dos Leyes suponen la garantía jurídica de la estabilidad presupuestaria a largo plazo que, por una parte, permitirá proyectar hacia el futuro los logros de la consolidación fiscal de los últimos años y, por otra, armoniza los compromisos presupuestarios derivados de nuestra integración en la UEM con la responsabilidad de disciplina y control del gasto en todos los niveles de la Administración Pública española. La formulación legal de la estabilidad presupuestaria genera credibilidad respecto a la política económica y crea un escenario previsible para los agentes económicos, al contribuir a mantener la estabilidad macroeconómica que garantiza un marco más competitivo para nuestras empresas, favorece la iniciativa empresarial y la asunción de riesgos, y facilita la formación de ahorro y la financiación disponible en la economía.

El saneamiento presupuestario llevado a cabo desde 1996 ha dotado a la política fiscal del margen suficiente para responder a la desaceleración económica de los últimos meses en mejores condiciones que otros países de nuestro entorno y sin riesgo para los equilibrios macroeconómicos básicos. El anclaje en la estabilidad presupuestaria supone crear márgenes adicionales de estabilización automática para atenuar fluctuaciones cíclicas normales que se puedan presentar en el futuro. Pero, además, la estabilidad presupuestaria permite seguir concentrando el esfuerzo en aquellas políticas públicas que más contribuyen a acelerar el proceso de convergencia real. Por una parte, posibilita aumentar el stock de capital productivo y mantener un volumen de inversión pública sensiblemente por encima del promedio de la UEM. Por otra, es la mejor garantía para la protección social, tanto para preservar y mejorar los niveles actuales de cobertura, como para salvaguardar a los futuros beneficiarios de los efectos negativos que pudieran derivarse de posibles variaciones cíclicas a medio o largo plazo. Finalmente, la política de contención del gasto que ha llevado al equilibrio presupuestario hace posible acometer la nueva reforma del IRPF, con la que se va a seguir impulsando un marco tributario más eficiente, más equitativo y más sencillo para el contribuyente, que favorecerá especialmente a las rentas más bajas, a las familias y a los discapacitados, impulsará la oferta y la movilidad del trabajo y garantizará un tratamiento neutral para el ahorro.

Además de la indudable importancia económica que se deriva de la creación del marco de estabilidad permanente de las cuentas públicas, las Leyes de Estabilidad han introducido cambios en el procedimiento presupuestario que mejoran sustancialmente tanto la transparencia en la elaboración, ejecución y control del Presupuesto, como la asignación y gestión de los recursos presupuestarios en un horizonte plurianual orientado por los principios de eficacia, eficiencia y calidad de las finanzas públicas.

La primera repercusión de estos cambios es el adelantamiento y extensión del proceso de elaboración del Presupuesto, iniciado con el Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2002, aprobado por las Cortes Generales, por el que se fija el objetivo de estabilidad presupuestaria del conjunto del sector público y de cada uno de los grupos de agentes que lo integran para el período 2003-2005, así como el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2003.

El objetivo de estabilidad presupuestaria que se fija en el Acuerdo se ajusta al previsto en la Actualización del Programa de Estabilidad 2001-2005. Los indicadores económicos más recientes confirman que la economía española está superando la fase de desaceleración mundial con ritmos de crecimiento superiores a la mayoría de los países occidentales. Esta evolución es el mejor respaldo para proseguir la política económica que está siendo aplicada, de acuerdo con las pautas diseñadas en el Programa de Estabilidad, y constituye el principal argumento para mantener la senda de estabilidad presupuestaria prevista. De esta forma, el Acuerdo de 8 de marzo establece para el conjunto de las Administraciones Públicas un objetivo de equilibrio presupuestario en 2003 y de superávit en 2004 y 2005. Esta es la senda que también se ha fijado conjuntamente para las Administraciones Centrales. A este respecto, la disposición transitoria única de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria señala que en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes, el objetivo de estabilidad presupuestaria se computará conjuntamente para el Estado y la Seguridad Social. En su virtud, para 2003 se ha fijado un déficit del 0,5 por 100 del PIB en el Estado y un superávit del 0,5 por 100 del PIB en la Seguridad Social, que permiten mantener el objetivo de equilibrio en el conjunto de agentes que integran los Presupuestos Generales del Estado.

Uno de los aspectos más relevantes de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria es la fijación anticipada del límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado. Con esta medida se va a reforzar el control y transparencia del proceso de elaboración que ha de culminar con la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Así, el Acuerdo de 8 de marzo fija el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2003, compatible con el objetivo de déficit establecido, en 114.517 millones de euros. Este límite de gasto no financiero constituye el techo máximo de recursos disponibles en el Estado para asignar entre todas las atenciones de gasto previstas inicialmente o que se puedan presentar durante el próximo ejercicio. A este respecto, hay que mencionar otra de las novedades más importantes que introduce la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: El Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. La dotación de este Fondo se realizará, dentro del límite fijado, por un importe equivalente a su 2 por 100, con el que se atenderán necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el momento inicial que puedan presentarse a lo largo del año. Con este Fondo la Ley refuerza los mecanismos de control de las modificaciones presupuestarias que, sujetos a los principios de transparencia e información, contribuyen a una eficiente asignación y utilización de los recursos públicos. La instrumentación del Fondo supone, por tanto, una garantía que evitará desviaciones en la ejecución del Presupuesto, al tiempo que establece una mayor exigencia de los centros gestores al evaluar y establecer la prioridad de sus propuestas de gasto.

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria potencia notablemente el escenario presupuestario como instrumento de programación plurianual de referencia en el que se debe enmarcar la presupuestación a medio plazo. La Ley no sólo refuerza el rigor que debe seguirse en la confección del escenario plurianual, en el que deberán detallarse los compromisos contenidos en las políticas de gasto, sino que también establece que todas las decisiones, actuaciones e iniciativas de la Administración con incidencia en el gasto que se pretendan llevar a cabo en el futuro deben tener cabida en los escenarios para su aprobación. La expresión de este principio de plurianualidad que recoge la Ley supone, por tanto, reforzar los mecanismos de previsión presupuestaria a medio plazo que garantizan la compatibilidad de las prioridades de asignación microeconómica del Presupuesto con los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos en el marco estricto de la disciplina fiscal.

Estas son las referencias básicas que van a guiar la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2003. El equilibrio presupuestario es el principal instrumento para alcanzar los objetivos económicos y sociales que orientan estos Presupuestos. Además de ser uno de los soportes de la estabilidad macroeconómica, el equilibrio permitirá seguir incrementando los recursos de aquellas políticas que más favorecen la productividad y el crecimiento a largo plazo: Infraestructuras e Investigación, Desarrollo e Innovación, al tiempo que posibilita la cobertura del gasto social y asegura la prestación de los servicios públicos esenciales. Esta orientación del Presupuesto para 2003 es la que contribuirá a mantener el diferencial de crecimiento y de creación de empleo que posibilita una convergencia real más rápida con los países de nuestro entorno.

Las normas de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2003 contenidas en esta Orden incorporan los cambios que la Ley General de Estabilidad Presupuestaria ha introducido en el procedimiento presupuestario. Así, la formulación de los estados de ingresos y gastos se vincula al cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de gasto no financiero del Estado fijados en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de marzo, que fue aprobado en 21 de marzo y 9 de abril por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado. Se establecen asimismo normas para la elaboración del escenario plurianual que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, debe tener carácter previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, debido a la fecha de entrada en vigor de la Ley, en este ejercicio se produce con carácter excepcional un cierto solapamiento entre los dos procesos de elaboración. Se trata, no obstante, de dos procesos que deben ir en paralelo, de forma que en la fecha de cierre prevista para la elaboración del escenario se podrá contar con una primera anualidad en la que se enmarcarán las líneas generales y cifras básicas del Presupuesto para 2003.

Desde el punto de vista de la elaboración documental, la Orden simplifica la documentación que deben rendir los centros gestores para justificar sus respectivas propuestas. Con esta medida se pretende agilizar el procedimiento de elaboración presupuestaria y facilitar la cumplimentación de esta documentación que, en el marco de las orientaciones formuladas por la Comisión de Políticas de Gasto, servirá de base para realizar el estudio de las necesidades y prioridades por las Comisiones de Análisis de Programas y para la posterior formación de los estados de gastos del anteproyecto de Presupuestos para 2003.

Dentro del marco procedimental de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, la Comisión de Políticas de Gasto analizará el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas, para establecer las prioridades y objetivos que deberán fundamentar las decisiones de asignación de los recursos, así como los límites cuantitativos a tener en cuenta en la elaboración presupuestaria.

Las Comisiones de Análisis de Programas analizarán la adecuación y validez de los programas de gasto respecto a los objetivos perseguidos por los mismos, así como las necesidades financieras derivadas de su desarrollo, ordenándolos conforme a las prioridades señaladas por la Comisión de Políticas de Gasto.

La Comisión de Ingresos coordinará la elaboración de previsiones, evaluaciones y propuestas, de acuerdo con las directrices establecidas en la Comisión de Políticas de Gasto, para la elaboración de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales y los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado.

Por todo lo cual, en virtud de lo dispuesto en los artículos 9, 52, 53, 54, 89 y 148 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria y en la disposición final cuarta de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria se aprueban las siguientes normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2003.

1. Criterios y metodología de presupuestación

1.1 Directrices y criterios generales.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2003 se orientan a la consecución de los objetivos definidos por la política económica del Gobierno, en el marco previsto de evolución de las principales magnitudes macroeconómicas contenidas en el Programa de Estabilidad 2001-2005 y en concordancia con la programación presupuestaria que establezca los Escenarios Presupuestarios Plurianuales previstos en el artículo 12 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2003 adecuarán los ingresos y gastos al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria para el sector público estatal fijado en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2002 de conformidad con las limitaciones y asignaciones que se adopten en los Escenarios Presupuestarios Plurianuales.

El gasto no financiero del Presupuesto del Estado, no podrá superar el límite de 114.517 millones de euros establecido en dicho Acuerdo.

La elaboración de los Presupuestos se subordinará a los criterios de asignación que hayan asumido los Escenarios Presupuestarios para respetar las prioridades establecidas, que seguirán las líneas generales siguientes:

a) Priorizar la dotación de infraestructuras y las actividades de Investigación, Desarrollo e Innovación.

b) Asegurar los niveles de prestación y cobertura efectiva de los programas de gasto social.

c) Asegurar la calidad de la seguridad ciudadana y de los demás servicios públicos esenciales.

d) Analizar y adecuar el gasto de transferencias y subvenciones a las directrices globales de la política económica del Gobierno.

e) Potenciar al máximo el aprovechamiento de los fondos de procedencia comunitaria y fomentar otras formas de cofinanciación de las inversiones públicas.

1.2 Escenarios Presupuestarios Plurianuales.

Como fase previa del proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, se confeccionarán los Escenarios Presupuestarios para el periodo 2003-2005, referidos a ingresos y gastos.

El equilibrio general de los Escenarios, determinado por la diferencia de los ingresos y gastos no financieros, habrá de resultar compatible, en términos de Contabilidad Nacional, con el objetivo de estabilidad fijado al conjunto de agentes considerados en su ámbito presupuestario.

Los Escenarios aportarán una especificación económica que permita contrastar su coherencia con el Escenario Macroeconómico.

El Escenario de ingresos establecerá sus previsiones considerando los efectos tendenciales y coyunturales de la economía y las modificaciones previstas en el sistema tributario y demás normativa que los regula.

El Escenario de gastos, teniendo en cuenta las obligaciones existentes y los compromisos adquiridos que puedan generar obligaciones en el periodo, distribuirá el gasto compatible con el objetivo de estabilidad en cada ejercicio conforme a las prioridades que se establezcan para cada política presupuestaria.

Asimismo, el Escenario de gastos agrupará por centros gestores los gastos programados en cada política presupuestaria, detallando para cada centro las obligaciones y los compromisos de gasto comprendidos en las políticas cuya gestión deban asumir.

1.3 Metodología de presupuestación.

Las dotaciones de los Presupuestos Generales del Estado se ajustarán a las prioridades asignadas a las diversas políticas presupuestarias dentro de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales y se integrarán en un conjunto de programas y actividades para los que:

a) Se establezca la delimitación de las metas y objetivos que se pretenden alcanzar a través de la actividad del sector público estatal en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas.

b) Se acredite la necesidad y eficacia de cada programa presupuestario y la posibilidad de incrementar, suprimir o reducir determinados programas, de acuerdo con las prioridades de las distintas políticas de gasto y los límites que resulten de las asignaciones financieras respectivas.

1.4 Ámbito institucional.

Los Presupuestos Generales del Estado, en los términos que se establecen en cada caso, comprenderán los presupuestos correspondientes:

a) Al Estado.

b) A los organismos autónomos del Estado.

c) A la Seguridad Social.

d) A las entidades públicas empresariales.

e) A las sociedades mercantiles estatales f) A las fundaciones estatales.

g) A los demás organismos y entidades del sector público estatal.

1.5 Unidad de presupuestación.

El Presupuesto se elaborará teniendo como unidad de cuenta el euro expresado en millares, con dos decimales.

2. Órganos participantes en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y tramitación del anteproyecto

2.1 Órganos participantes.

2.1.1 Comisión de Políticas de Gasto.

La Comisión, presidida por el Ministro de Hacienda cuando no asista a la misma el Vicepresidente segundo del Gobierno, coordinada por la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos e integrada por los responsables de los grandes centros gestores y el Secretario de Estado de Hacienda, analizará el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas, teniendo en cuenta tanto los objetivos que se pretenden alcanzar como los recursos de que se dispone para ello y formulará las prioridades respecto de los ingresos a obtener y de los gastos a realizar en el periodo 2003-2005 y, en particular, las dotaciones correspondientes al ejercicio 2003.

Esta Comisión establecerá las directrices que deberán seguir las decisiones de asignación de los recursos presupuestarios, en relación con los siguientes aspectos:

a) Ponderación de los niveles de ingresos y gastos de los Escenarios presupuestarios coherentes con el objetivo de estabilidad del sector público estatal.

b) Orientación de las decisiones a adoptar en el ámbito de los ingresos tributarios y los beneficios fiscales que afectan a los mismos.

c) Adecuación temporal de las políticas presupuestarias en el horizonte de los Escenarios presupuestarios.

d) Coordinación de las actuaciones a incluir en los Presupuestos Generales del Estado con las previstas para el resto de las Administraciones Públicas.

La Comisión de Políticas de Gasto propondrá la asignación funcional de las dotaciones que se estimen necesarias para el período trienal, en el marco de los criterios de presupuestación contemplados en el punto 1 de esta Orden a efectos de la confección de los Escenarios Presupuestario Plurianuales y de la elaboración del proyecto de Presupuestos de 2003.

2.1.2 Comisiones de Análisis de Programas.

Bajo la presidencia de la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos se reunirán las Comisiones de Análisis de Programas, que determinarán las dotaciones financieras de los programas de gasto teniendo en cuenta los objetivos que se les fijen conforme a las prioridades de las políticas presupuestarias, dentro de las restricciones financieras establecidas.

A tal efecto las Comisiones de Análisis de Programas deberán someter a estudio la totalidad de los gastos que implican el desarrollo de las actividades contenidas en los diversos programas conforme a las siguientes líneas de actuación:

a) Realizar, a partir de la proyección plurianual de programas formuladas por los centros gestores, un primer estudio de sus necesidades y prioridades y del proyecto del Escenario de gastos que, con la misma base, elabore la Dirección General de Presupuestos.

b) Analizar cada uno de los programas de gasto cuya realización se proponga, sus correspondientes objetivos y la prioridad que presenten en orden a su dotación, en coherencia con los criterios de presupuestación definidos en el punto 1.1 de esta Orden.

c) Estudiar el coste que comporta cada programa, según el nivel de realización propuesto, en relación con el de 2002 especificando, en cada uno de ellos, las obligaciones y los compromisos de gasto comprendidos en las políticas de gasto cuya gestión deban asumir.

En lo que se refiere a los presupuestos plurianuales de inversiones, se prestará atención particular a los proyectos que sean susceptibles de obtener financiación procedente de los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión u otros mecanismos de ayuda procedentes de la Unión Europea o de otras fuentes de financiación.

d) Ajustar la dimensión de los programas al volumen de recursos financieros que finalmente resulten asignados en los Escenarios presupuestarios al área orgánica de cada Comisión.

2.1.3 Comisión de Ingresos.

Bajo la Presidencia de la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos se reunirá la Comisión de Ingresos, encargada de coordinar la elaboración de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser tenidas en cuenta, de acuerdo con las directrices de la Comisión de Políticas de Gasto, para la elaboración de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales y los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2003, y de efectuar, asimismo, el análisis y seguimiento permanente de la ejecución de los ingresos previstos en los Presupuestos Generales del Estado.

A tal efecto, y en relación al proceso de elaboración, la Comisión de Ingresos realizará las siguientes funciones:

a) La propuesta relativa a las previsiones de ingresos a incluir en los Escenarios Presupuestarios Plurianuales y en el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2003, y la coordinación de las estimaciones y evaluaciones necesarias para su elaboración.

b) La orientación de las previsiones a considerar en la estimación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado a consignar en los Presupuestos Generales del Estado para 2003, en coherencia con las previsiones establecidas para el Presupuesto de ingresos del Estado.

2.1.4 Comisiones Presupuestarias.

Las Comisiones Presupuestarias de los diferentes Departamentos, de conformidad con las competencias que les atribuye el artículo 2 del Real Decreto 2855/1979, de 21 de diciembre, y con el apoyo técnico de las Oficinas Presupuestarias, coordinarán el contenido y extensión de los programas presupuestarios y actividades que han de constituir el anteproyecto de Presupuesto de su Departamento, manteniendo sus dotaciones dentro de los límites que se fijen en el proceso de asignación.

Corresponderá a las Comisiones la identificación del órgano responsable de cada programa, cuando varios centros u organismos del Departamento cooperen a su realización.

2.2 Aprobación de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales.

Los Escenarios Presupuestarios Plurianuales confeccionados por el Ministerio de Hacienda se elevarán a la aprobación del Consejo de Ministros, antes del 30 de junio de 2002.

2.3 Tramitación del anteproyecto.

2.3.1 La Dirección General de Presupuestos elaborará los estados de gastos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2003 con respeto de las envolventes y asignaciones para el ejercicio contenidas en el Escenario de gastos, teniendo en cuenta las orientaciones de política económica y las prioridades formuladas por la Comisión de Políticas de Gasto así como los estudios de asignación de recursos efectuados por las Comisiones de Análisis de Programas y las propuestas remitidas por los distintos centros gestores.

Asimismo, teniendo en cuenta las previsiones, propuestas y evaluaciones efectuadas por la Comisión de Ingresos, la Dirección General de Presupuestos elaborará los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2003.

La Dirección General de Presupuestos elevará los estados de gastos e ingresos al Ministro de Hacienda, quien someterá al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

2.3.2 Basándose en los mismos criterios, la Dirección General de Presupuestos formará el anteproyecto de presupuesto de gastos del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) a partir de la propuesta remitida por el Ministerio de Sanidad y Consumo. Igualmente la Dirección General de Presupuestos formará el anteproyecto de presupuesto de gastos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) a partir de la propuesta enviada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Formados los anteproyectos de presupuestos del INSALUD y del IMSERSO, la Dirección General de Presupuestos los enviará al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su integración en el de la Seguridad Social.

Por su parte, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales unirá los anteproyectos de presupuestos del INSALUD y del IMSERSO a los del resto de las Entidades Gestoras, Servicios Comunes y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales para formar el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social, que se remitirá al Ministerio de Hacienda para elevarlo conjuntamente al Gobierno para su aprobación e inclusión en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado.

Posteriormente, el INSALUD procederá a la distribución de los créditos de su presupuesto por centros de gestión, en el marco de cada contrato de gestión, lo que será comunicado, para su aprobación, al Ministerio de Hacienda.

3. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado

3.1 Estructura general del presupuesto de ingresos.

El Presupuesto de ingresos se estructura por unidades orgánicas y por categorías económicas.

3.1.1 Estructura orgánica.

El Presupuesto de ingresos se estructura orgánicamente por centros gestores y comprenderá el presupuesto del Estado, el de la Seguridad Social y el de cada uno de los demás centros gestores a que se refieren las letras b) y d) del número 1 del apartado 3.2.2.

3.1.2 Estructura económica.

Los recursos incluidos en los estados de ingresos del Presupuesto se ordenarán, según su naturaleza económica, con arreglo a la clasificación por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, que se adjunta como anexo II a la presente Orden.

3.2 Estructura general del presupuesto de gastos.

El Presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta: Las finalidades u objetivos que el presupuesto pretende conseguir, la organización de los distintos entes integrantes del sector público estatal, la naturaleza económica de los gastos y la distribución territorial de las inversiones.

3.2.1 Estructura funcional y de programas.

La asignación de recursos se efectuará dentro de una estructura de programas y actividades, teniendo en cuenta los objetivos propuestos para cada uno de los programas y las tareas que hayan de realizarse. Los objetivos se expresarán en unidades físicas cuando ello sea posible, lo que, unido al establecimiento de los oportunos indicadores, permitirá efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario.

Dichos programas y actividades, sin perjuicio de su presentación separada por grandes centros gestores, se agregarán en subfunciones, funciones y grupos de función de acuerdo con la clasificación a que se refiere el anexo I de la presente Orden.

La Dirección General de Presupuestos podrá autorizar, a propuesta de los centros gestores, modificaciones en el código, denominación y contenido de los programas de gasto, para adaptar la clasificación funcional a las necesidades de una gestión pública eficaz y diferenciada, así como una estructura de subprogramas para una mejor clarificación del contenido de determinados programas y una mayor facilidad en la determinación y el seguimiento de sus objetivos. En todo caso, estos subprogramas tendrán el carácter de estructura no tipificada, con fines exclusivamente informativos, de gestión y de seguimiento de objetivos.

3.2.2 Estructura orgánica.

1. Las dotaciones consignadas en los programas de gastos se distribuirán por centros gestores, que son aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria con responsabilidad en la gestión de los mismos.

La clasificación orgánica de los créditos y dotaciones se realizará en función de los subsectores que se indican a continuación:

a) El Estado, que se dividirá en Secciones y éstas a su vez en Servicios. Incluirá una Sección con el Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria establecido por el artículo 15 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre.

b) Los organismos autónomos del Estado, que se agruparán según el Ministerio al que estén adscritos.

c) La Seguridad Social.

d) Las demás entidades que tengan la consideración de Administración Pública.

2. Separadamente figurarán los presupuestos de explotación y capital correspondientes a:

a) Las Entidades Públicas Empresariales.

b) Las Sociedades Mercantiles Estatales.

c) Las Fundaciones Estatales.

d) El resto de las Entidades del Sector Público Estatal.

3.2.3 Estructura económica.

Los créditos incluidos en los estados de gastos del presupuesto se ordenarán según su naturaleza económica, con arreglo a la clasificación por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos que se detalla en el anexo III, y se especificarán conforme al grado de vinculación que establece el artículo 59 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria en la nueva redacción dada por la Ley 11/1996, de 27 de diciembre de Medidas de disciplina presupuestaria. La creación de conceptos y subconceptos que no figuren tipificados en dicho anexo será aprobada por la Dirección General de Presupuestos a propuesta, en su caso, de los centros gestores interesados, por lo que podrán proponerse los que se consideren necesarios en calidad de no tipificados.

3.2.4 Estructura territorial.

Los programas y proyectos de inversión se detallarán en un anexo al Presupuesto, con su clasificación territorial por comunidades autónomas y provincias y la indicación de si el proyecto se inicia en el propio ejercicio, en consonancia con lo dispuesto en la regla cuarta del artículo 54 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria y disposición adicional vigésima sexta de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995.

3.3 Estructuras específicas.

Los presupuestos de ingresos y gastos de la Seguridad Social, de los organismos autónomos del Estado, de las Entidades Públicas Empresariales, de las Sociedades Mercantiles Estatales, de las Fundaciones Estatales y de los Entes Públicos a que se refiere la letra g) del apartado 1.4 de la presente Orden, se estructurarán atendiendo a los criterios específicos que se detallan a continuación.

3.3.1 De la Seguridad Social.

La Seguridad Social presentará su Presupuesto según lo previsto en el título VIII del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, con arreglo a su estructura orgánica y acompañado, a efectos de su presentación integrada, de un anexo plurianual de sus inversiones y de un documento de equivalencias entre la estructura por programas de su Presupuesto y la definida con carácter general en el apartado 3.2.1.

3.3.2 De los organismos autónomos del Estado.

La estructura del Presupuesto de los organismos autónomos del Estado se configura en la forma establecida con carácter general.

Adicionalmente, los organismos que se encontraban clasificados en el apartado b) del artículo 4.1 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria incluirán en sus presupuestos, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por el que se adaptan a la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, los siguientes estados: cuenta de operaciones comerciales, cuenta de explotación, cuadro de financiamiento y estado demostrativo de la variación del fondo de maniobra (anexo V).

3.3.3 De las entidades públicas empresariales.

Las entidades públicas empresariales elaborarán presupuestos de explotación y de capital con la estructura establecida para los de las sociedades mercantiles estatales.

3.3.4 De las sociedades mercantiles estatales.

Los presupuestos de explotación y capital de las sociedades mercantiles estatales se ajustarán a la estructura establecida conforme al apartado 4.3 de esta Orden.

3.3.5 De las fundaciones estatales.

Los Presupuestos de explotación y capital de las fundaciones estatales se ajustarán a la estructura establecida conforme al apartado 4.4 de esta Orden en consonancia con el contenido de sus cuentas anuales definidas por Real Decreto 776/1998, de 30 de abril.

3.3.6 De otros organismos y entidades del sector público estatal.

Los presupuestos del Instituto Español de Comercio Exterior, de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, del Instituto Cervantes, del Consejo de Seguridad Nuclear, del Consejo Económico y Social y de la Agencia de Protección de Datos se ajustarán a la estructura aplicable al presupuesto de los organismos autónomos del Estado. En el caso del Instituto Cervantes se incluirán adicionalmente los estados previstos para los organismos autónomos del Estado en el segundo párrafo del apartado 3.3.2.

Asimismo, las Entidades que tengan la consideración de Administración Pública ajustarán su presupuesto a la estructura aplicable a los organismos autónomos del Estado.

Las demás entidades del sector público estatal, que no tengan la consideración de Administración Pública, presentarán presupuestos de explotación y capital con la estructura y contenido establecidos para las entidades públicas empresariales.

4. Documentación y plazos para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado

4.1 Estado y organismos autónomos del Estado.

Los centros gestores incluidos en los subsectores a que se refieren las letras a) y b) del apartado 1.4 anterior utilizarán para la justificación de sus propuestas la documentación que se detalla en los anexos IV y V de esta Orden. Dicha documentación justificativa, dependiendo del proceso concreto, se cumplimentará en unos casos por el Centro Gestor mientras que en otros se obtendrá de forma automática como resultado del sistema informático del Presupuesto.

La documentación se cumplimentará de acuerdo y con sujeción a las asignaciones que resulten de los Escenarios presupuestarios, observando especialmente que el nivel de realización de los objetivos y la correlativa dotación financiera mantengan una relación consistente. Corresponde a las Comisiones Presupuestarias de cada Departamento la distribución orgánica de los recursos asignados al mismo para la realización de los diversos programas, de forma que las propuestas que contenga la documentación justificativa cumplan, para el conjunto del mismo, la restricción financiera y su asignación funcional.

Todos los documentos a cumplimentar por los Centros Gestores, deberán ser remitidos a través de las Oficinas Presupuestarias. Dichas Oficinas, durante todo el proceso, coordinarán y tramitarán la información elaborada por los mencionados Centros, así como la que se reciba del Ministerio de Hacienda y que afecte a los mismos.

La Dirección General de Presupuestos, a partir de la proyección plurianual de programas actualizada cumplimentada por los centros gestores, elaborará un proyecto del escenario de gastos que servirá de base a las Comisiones de Análisis de Programas para realizar el primer estudio de las necesidades y prioridades formuladas por los centros gestores.

Las propuestas de los centros gestores, ajustadas a la restricción financiera que finalmente resulte del escenarios de gastos, se elaborarán en los documentos P-340, P-342 y P-347 y serán enviadas a la Dirección General de Presupuestos acompañadas de la restante documentación complementaria, antes del 10 de julio de 2002.

Los documentos P-347.F que cumplimenten las distintas Comunidades Autónomas afectadas se remitirán por éstas a la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial antes del 30 de junio de 2002.

4.2 Presupuesto de la Seguridad Social.

4.2.1 El Ministerio de Sanidad y Consumo remitirá la propuesta de anteproyecto de Presupuesto del INSALUD, de acuerdo con la documentación que a estos efectos se establezca por la Dirección General de Presupuestos.

Todos los documentos presupuestarios a cumplimentar por el INSALUD deberán remitirse a través del Ministerio de Sanidad y Consumo. Este Departamento, durante todo el proceso, coordinará y tramitará la información elaborada por el INSALUD así como la que se reciba del Ministerio de Hacienda y que afecte a dicha entidad gestora.

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales formulará la propuesta de anteproyecto de Presupuesto del IMSERSO utilizando la documentación que a estos efectos se establezca por de la Dirección General de Presupuestos.

Todos los documentos presupuestarios a cumplimentar por el IMSERSO deberán remitirse a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Este Departamento, durante todo el proceso, coordinará y tramitará la información elaborada por el IMSERSO, así como la que se reciba del Ministerio de Hacienda y que afecte a dicha entidad gestora.

La remisión de la información podrá hacerse de forma gradual siempre que la propuesta de anteproyecto esté puesta a disposición de la Dirección General de Presupuestos antes del 10 de julio de 2002.

4.2.2 El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales remitirá al Ministerio de Hacienda el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, acompañado de la documentación que se señala en el artículo 148 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, de un anexo plurianual de las inversiones previstas y de un anexo de equivalencias entre la estructura de programas de su presupuesto y la definida con carácter general, antes del 31 de julio de 2002.

4.3 Entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles estatales.

Las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales cumplimentarán y remitirán a la Dirección General de Presupuestos, a través de la Oficina Presupuestaria del Departamento del que dependan y antes del 10 de julio de 2002, a efectos de su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado, sus presupuestos de explotación y de capital, previstos en los artículos 87 a 90 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, acompañados de la Memoria explicativa de sus contenidos, la ejecución de los presupuestos del ejercicio anterior y la previsión de la ejecución de los del ejercicio corriente.

Con independencia de lo anterior, las sociedades mercantiles estatales y entidades públicas empresariales que realicen inversiones públicas, remitirán, asimismo, una descripción de las inversiones que se han de realizar en el ejercicio, con expresión de los objetivos que se pretenden conseguir, debidamente cuantificados en términos de unidades físicas, valorados y fechados.

Asimismo, deberán remitir un anexo de sus proyectos de inversión regionalizados por provincias, con indicación en cada subproyecto de si constituye una inversión nueva a iniciar en el año 2003 o si el proyecto viene de otros ejercicios.

Las entidades comprendidas en este apartado remitirán sus programas de actuación plurianual, a que se refieren los artículos 88 a 90 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, conjuntamente con sus presupuestos de explotación y de capital. Los programas de actuación plurianual reflejarán los datos económico-financieros previsionales para los ejercicios 2003, 2004 y 2005, según las líneas estratégicas y objetivos definidos para cada entidad y que en caso de recibir aportaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, sus cuantías deberán coincidir con las contenidas en los Escenarios presupuestarios; los programas serán sometidos al Acuerdo del Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, antes del fin de febrero del año 2003.

Esta documentación, junto con los estados financieros complementarios, se ajustará a los formatos que oportunamente se establezcan.

Las entidades que deban elaborar los presupuestos de explotación y de capital que posean, directa o indirectamente, la mayoría de capital social de una o varias sociedades mercantiles estatales podrán presentar sus presupuestos de explotación y de capital y sus programas de actuación plurianual de forma consolidada con dichas sociedades mercantiles estatales, relacionando las sociedades objeto de presentación consolidada. Esta norma no se aplicará a aquellas sociedades mercantiles estatales que, a su vez, estén participadas mayoritariamente, de forma directa o indirecta, por otra entidad que deba elaborar los presupuestos de explotación y de capital.

Deberán presentar, en todo caso, el presupuesto de explotación y de capital y el programa de actuación plurianual de forma individualizada las entidades que no sean sociedades mercantiles estatales, así como, dentro de éstas, las que soliciten con cargo a los Presupuestos Generales del Estado subvenciones de explotación o capital u otra aportación de cualquier naturaleza.

Las sociedades mercantiles estatales y entidades públicas empresariales que se determine, de acuerdo con lo previsto en el artículo 91 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, remitirán al Ministerio de Hacienda, junto con la documentación a que se refieren los párrafos anteriores y por conducto del Departamento del que dependan, una propuesta de contrato-programa elaborado de acuerdo con la estructura e instrucciones que se establezcan.

Estas propuestas serán examinadas por Comisiones específicas que se constituirán en la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, en las que se integrarán representantes de los distintos centros gestores afectados, de la sociedad estatal o entidad pública empresarial y, en todo caso, de los departamentos u organismos autónomos de los que dependan las correspondientes sociedades y entidades.

Dichas Comisiones elaborarán las propuestas definitivas, que serán sometidas al acuerdo del Gobierno conjuntamente por el Ministerio de Hacienda y por aquel del que la sociedad o entidad dependa.

4.4 Fundaciones estatales.

Las fundaciones estatales remitirán, a través del Departamento al que estén adscritas, sus presupuestos de explotación y de capital, la memoria explicativa de sus contenidos, la ejecución de los presupuestos del ejercicio anterior, la previsión de la ejecución de los del ejercicio corriente, y la descripción de sus inversiones públicas con el anexo de su regionalización por provincias a que se refiere el punto anterior de esta Orden.

4.5 Otros entes del sector público estatal.

Las entidades del sector público estatal cuyos presupuestos presentan características análogas a las de los presupuestos de los organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en el apartado 4.1.

Las demás entidades del sector público estatal cuya estructura presupuestaria se adapte a la de las Entidades Públicas Empresariales se regirán por lo dispuesto en el apartado 4.3.

4.6 Seguimiento de los objetivos.

Los centros gestores de los programas y actuaciones incluidos en el sistema de seguimiento especial establecido en la disposición adicional decimosexta de la Ley 37/1988, desarrollada por Orden de 14 de julio de 1992, del Ministerio de Economía y Hacienda, a que se refiere la disposición adicional primera de la Ley 23/2001, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002, deberán remitir antes del día 31 de mayo de 2002, para su puesta a disposición de las Comisiones de Análisis de Programas, la siguiente documentación:

a) Informe de gestión y balance de resultados a que se refiere el punto 4.2 de la Orden ministerial de 14 de julio de 1992, correspondiente a 2001.

b) Avance de resultados a que se refiere el punto 4.1 de la misma Orden, correspondientes a 2002.

c) Estados previsionales a que se refiere el punto 2 de la Orden citada correspondientes al año 2003. Dichos estados serán actualizados en función de lo que resulte de la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

La Intervención General de la Administración del Estado, a lo largo del proceso de elaboración presupuestaria, pondrá a disposición de las Comisiones de Análisis de Programas y de la Dirección General de Presupuestos los informes de control financiero efectuados en relación con cada uno de los programas sujetos a seguimiento. A estos efectos, el informe de gestión y el balance de resultados a que se refiere el apartado a) anterior deberán estar remitidos, por el correspondiente centro gestor, con antelación suficiente, a la Intervención General de la Administración del Estado.

Por último, la Dirección General de Presupuestos podrá recabar de la de Costes de Personal y Pensiones Públicas, aquellos informes que se consideren convenientes acerca de la adecuación de las dotaciones financieras para los recursos humanos asignados a los programas objeto de seguimiento.

4.7 Articulado del anteproyecto de Ley.

Los Ministerios deberán remitir a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, antes del 30 de junio de 2002, las propuestas de normas de contenido presupuestario cuya inclusión en el articulado del anteproyecto de la Ley de Presupuestos consideren procedente, acompañadas de una memoria explicativa de la conexión del articulado propuesto con las habilitaciones de gasto, las previsiones de ingreso o la política económica del Gobierno, cuantificando, en su caso, el efecto de la norma propuesta sobre las cifras de ingresos o gastos que se han de presupuestar.

Disposiciones finales

Disposición final primera

Se autoriza a la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos para adaptar el funcionamiento de las Comisiones de Análisis de Programas a que se refiere el apartado 2.1.2 de esta Orden a las necesidades del proceso presupuestario.

Disposición final segunda

Se autoriza a la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos para regular el funcionamiento de la Comisión de Ingresos a que se refiere el apartado 2.1.3 de esta Orden.

Disposición final tercera

Lo dispuesto en los apartados 2.3.2 y 4.2.1 de esta Orden en relación con los proyectos de presupuestos del INSALUD e IMSERSO, conforme a la normativa por los que actualmente se regulan, se adaptará, en su caso, a las modificaciones que puedan aprobarse legal o reglamentariamente. A tal efecto se autoriza a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos a adoptar los cambios de procedimiento, estructura y contenido que resulten necesarios para la elaboración de los respectivos proyectos.

Disposición final cuarta

En el ejercicio de su competencia de coordinación global en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, la Dirección General de Presupuestos llevará a cabo las funciones de tratamiento de toda la información necesaria para la obtención del documento final del proyecto de Presupuestos Generales del Estado.

La Intervención General de la Administración del Estado, de acuerdo con las directrices funcionales de la Dirección General de Presupuestos, asumirá el soporte informático del proyecto de Presupuestos Generales del Estado mediante el mantenimiento, desarrollo y explotación de los sistemas informáticos que sean necesarios.

Cuando su tratamiento y envío no esté previsto en el Sistema informático del Presupuesto, los Centros Gestores del gasto, las Entidades del Sector Público estatal y los distintos Órganos partícipes en el proceso de elaboración presupuestaria remitirán en soporte digital la documentación que en cada caso les corresponda, en el formato que determinen los Servicios de Informática Presupuestaria de la Intervención General de la Administración del Estado.

Disposición final quinta

Se autoriza a la Dirección General de Presupuestos para:

a) Dictar las normas y realizar las modificaciones que procedan en lo referente a la clasificación funcional y de programas y económica así como a los criterios de imputación de gastos e ingresos.

b) Recabar los informes y estados justificativos necesarios para determinar con exactitud la realidad económico-financiera de los Centros incluidos en el Presupuesto.

c) Determinar la documentación a cumplimentar por el INSALUD y el IMSERSO para la formulación y justificación de sus respectivas propuestas de anteproyecto de presupuesto a que se refiere el apartado 4.2 de esta Orden.

d) Establecer los formatos de la documentación que se han de rendir por las Sociedades Mercantiles Estatales, Entidades Públicas Empresariales y Fundaciones Estatales a los que se hacen referencia en los apartados 4.3. y 4.4 de esta Orden.

e) Aprobar los modelos oportunos e impartir las instrucciones necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 4.6 de esta Orden sobre seguimiento de objetivos.

Disposición final sexta

Queda derogada la Orden del Ministerio de Hacienda de 27 de abril de 2001 y cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la presente.

Disposición final séptima

La presente Orden ministerial entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

(Anexos omitidos)

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